项目是一种解放型组织，与传统科层制组织相比，项目组织可以打破科层组织的机械和僵化，将不同组织捆绑在一起，来临时完成一个目标（Gaddis,1959; Bennis, 1996; 1968; Goodman and Goodman, 1976）。早在古代金字塔、长城、都江堰建设过程中，人类就开始利用项目组织来举国实施巨大工程。上世纪50年代美国航空航天科技事业发展中，大量运用项目管理模式，孕育了项目组织治理的思想。尤其是进入80年代以来，项目组织被充分运用到企业管理之中，无论是企业内部投资、研发、营销管理，还是企业外部扩企业、与政府其他组织合作，项目组织单元都被大量运用，极大提升了企业运营效率和绩效（Turner,1999; Turner and Müller, 2003）。进入21世纪以来，项目组织单元被广泛运用于中国政府治理之中，形成了政府经济治理的一种项目体制，对中国经济社会发展产生了重大影响。

　　改革开放之初，中国政府提出了以经济建设为中心的治国理念，为了充分调动地方政府发展经济的积极性，中央政府采取了大规模地方经济分权化改革。尤其，地方政府财政包干，充分调动了地方政府办企业，促进非公有制经济发展的热潮（Qianand Xu, 1993; Qian and Weingast, 1995、1997；Qianand Roland, 1998）。然而，地方分权弱化了中央经济调控能力，甚至出现了中央政府向地方借债度日的局面，也带来了经济过热、地区封锁、部门保护主义等问题（王汉生和林彬，2012；孙秀林和周飞舟，2012）。1994年分税制改革后，结束了地方财政包干制，中央政府财权得到大大强化。1999年公共预算改革之后，中央财政转移资金专项化成为政府之间财政关系重要现象，政府间的转移支付资金中，有相当大的一部分被政府部门指定了专门用途，戴上了各种“项目”的帽子（周飞舟，2011）。1995年专项转移支付占转移支付资金的16%，2005年专项转移支付与财力性转移支付、税收返还三分天下（周飞舟，2012），截止2012年专项转移支付占比高达46.8%。

　　专项资金极大强化了中央部委动员地方各级条条部门的能力，形成了中央部委技术治国的“条条主义”。大量专项资金以“项目”申请的方式向地方条条部门逐级实施竞争性分配方案，代替普惠制分配方案。按照此方案，下级条条部门组织企业等相关单位来申请项目，国家发改委、财政部、科技部等部门在这些项目中挑选出符合资助要求的项目来配置转移支付资金，以实现中央宏观调控和经济计划目标。沿着条条层级，项目模式逐步被延伸，省（直辖市、自治区）和地级市发改委（局）、财政厅（局）、科技厅（局）也围绕着地方政府经济发展计划，设置了一系列地方专项项目资金，通过项目申请方式来动员基层政府和企业。不仅如此，基层政府在进行专项财政支出中，同样采用项目申请方式来动员企业和基层组织单位。因此，专项项目成为中央、中间地方政府和基层政府进行财政转移支付和地方财政支出的重要运作模式。

　　条条上带有各级政府治理意图的项目，改变的不仅是条条关系，也深刻改变了地方横向条块关系，使得项目体制成为地方政府经济治理的常规模式。地方政府在横向巧妙地利用条条项目政策，以及专项项目补贴的支持，将土地开发、基础设施建设、招商引资、扶持产业发展等政府活动包装为项目，通过“跑项目”、“拉项目”和“大办项目”来引导甚至主导经济发展，并逐渐成为项目经济拉动GDP增长的常态。大规模中央专项资金，使得地方出现了“大跑大项目大发展，小跑小项目小发展，不跑没项目不发展”的局面。地方政府之所以如此钟情于项目申报，不仅仅是因为项目本身的资金资助，更是因为凭借项目政策的合法性、公共服务的合理性来加快上级政府审批流程和农村土地征用，以及提高地方性融资的政府信用和借贷资质（渠敬东，2012）。因此，纵向条条项目为地方政府大办基础设施、招商引资、扶持产业发展、公用事业以及推动房地产建设项目提供了政策和资金支撑。而且，地方横向项目化运作也便于地方整合条块要素，充分利用市场竞争机制来落实政府公共设施项目，推动城市化进程。除此之外，在招商引资过程中，地方政府甚至也将招商引资贴上了项目的“标签”，借助条条项目补贴来“拉项目”，以培植税源增加财政收入。因此，中央政府专项项目经济治理模式也促成了地方政府经济治理的项目化，使得地方政府经济治理运作模式基本上围绕项目，并以项目组织形式来进行开展。

　　无论是中央政府纵向上设置的条条项目，还是地方的块块项目，其中大部分项目最终通过申请或者招投标的方式被市场中的企业承担下来，实现了从政府计划到市场的有机转化。项目已经成为从计划到市场的组织单元，此组织单元承担了计划转向市场的有效载体，从而打破了“双轨制”计划与市场割裂的国家经济治理模式。

　　为了更好地界定此种经济治理模式，郑世林（2016）提出一种国家经济治理体制假说——项目体制。由于项目是一个为完成特定目标而形成的组织单位，项目并不归属于常规组织结构，作为一种类似“临时委员会”的组织形态，与僵化的科层体制直接对立。所谓项目体制就是指政府治理充分运用项目管理思想，凭借项目的临时性组织结构特征，来打破和统合条条块块科层组织，并充分利用市场手段通过动员基层政府、事业单位、企业和个人来实现政府计划目标的经济社会治理模式。

　　《项目体制》将分六期连载，3月份连载三期，4月份连载后三期（关于项目体制引发的问题，以及项目体制的改革），连载摘录主要来源：

　　郑世林，2016，《中国政府经济治理的项目体制研究》，《中国软科学》第2期。

　　声明：论文仅代表学术思想，与其他无关，水平有限，欢迎批评指正！

　　参考文献：

　　郑世林、周黎安，2015，《政府专项项目体制与中国企业自主创新》，《数量经济技术经济研究》第12期。

　　渠敬东，2012，《项目制：一种新的国家治理体制》，中国社会科学第5期。

　　Qian,Y, and G. Roland. Federalism and the SoftBudget Constrain[J]. American Economic Review,1998, 88(5):1143-1162．

　　Qian,Y, and B. Weingast. Federalism as a Commitment to Preserving MarketIncentives[J]. Journal of EconomicPerspective, 1997,11(4): 83-92.

　　Qian,Y, and C. Xu. Why China's Economic Reforms Differ: the M-Form Hierarchy andEntry /Expansion of the Non-State Sector[J]. Economics of Transition, 1993,1(3): 135-170.

　　Gaddis,P. O. The Project Manager[J]. HarvardBusiness Review, 1959,37(3):89-97.

　　Bennis,W. Changing Organizations[M]. New York: McGraw-Hill Book Company,1996.

　　BennisW, and P. Slater. The Temporary Society[M]. New York: Harper and Row, Inc,1968.